Plantilla Mundo Juridico
CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA JUSTICIA ALTERNATIVA EN MÉXICO Y SUS EFECTOS EN MATERIA TRIBUTARIA
Normando Tonatiuh Arroyo Reyes1
Artículo Recibido: 15 de Mayo de 2017 y Aceptado: 30 de Junio de 2017
Resumen

Los medios alternativos de solución de controversias, se crearon con la finalidad de crear mecanismos para solución de conflictos por medio del consenso, como una vía paralela a la justicia ordinaria; generando beneficios para la administración pública y los particulares. El objeto de la investigación, se centró en demostrar la posibilidad de aplicar la mediación como una solución de conflictos en materia tributaria. Se realizó un trabajo de carácter documental, se recurrió a diversos artículos y bibliografía sobre el tema; es de naturaleza cualitativo, con un enfoque del tipo exploratorio, pues se recabó información para identificar la problemática y fundamentar la hipótesis planteada mediante un método deductivo. Se concluyó, la viabilidad de la mediación tributaria, su aplicación dependerá de la naturaleza del acto jurídico, así como de las características del caso en concreto que se presente, con el objetivo de salvaguardar los principios en Constitucionales y legales del derecho fiscal.

Palabras clave: Conflicto, Alternativa, Resolución

ALTERNATIVE JUSTICE IN MEXICO AND ITS EFFECTS ON TAX MATTERS
Abstract

Alternative means of dispute settlement were created with the aim of creating mechanisms for conflict resolution through consensus, as a parallel to ordinary justice; generating benefits for public administration and individuals. The object of the investigation was to demonstrate the possibility of applying mediation as a solution of conflicts in tax matters. Documentary work was done, various articles and literature on the subject were used; is of a qualitative nature, with an exploratory approach, since information was collected to identify the problem and to base the hypothesis posed by a deductive method. It was concluded, the viability of tax mediation, its implementation will depend on the nature of the legal act, as well as the characteristics of the particular case that is presented, with the objective of safeguarding the constitutional and legal principles of tax law.

Keywords: Alternative, conflict, resolution.

I. Introducción



Derivado de los constantes cambios sociales, y ante la necesidad de mejorar la impartición de justicia en México, se eleva a rango constitucional lo que se conoce como medios alternativos de solución de controversias (MASC), como una vía para resolver conflictos en sociedad.

Así, el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como una vía de solución a los conflictos sociales a la justicia alternativa, integrada por ese cumulo de mecanismos que de manera paralela coadyuvan con el sistema judicial.

No pasa desapercibido que en México, dichos mecanismos se ejercitan comúnmente en materias tales como derecho familiar, civil o mercantil, al punto tal, de que existen leyes que regulan procedimientos en particular; sin embargo, el problema surge en la materia tributaria, pues en un primer análisis se puede coincidir en que los tributos no pueden negociarse, ya que sería impensable que los contribuyentes puedan pagar una tasa diversa a la especificada, o bien, no cumplir con las obligaciones fiscales establecidas en la ley.

No obstante lo anterior, en el año 2014 el Código Fiscal de la Federación sufrió modificaciones, entre las cuales se incluye una nueva institución jurídica, catalogada como medio alterno de solución de controversias y denominada como “acuerdos conclusivos”; entonces, cabría cuestionarse: los medios alternos ¿Pueden aplicarse en la materia fiscal?

En este sentido, y como respuesta la pregunta de investigación, se estima procedente la viabilidad de los mecanismos en la materia tributaria, pues para su aplicación se deberá atender la naturaleza del acto jurídico que se trate, así como las características del caso en concreto que se presente con el objetivo de salvaguardar los principios en Constitucionales y legales del derecho fiscal. Finalmente, resulta importante resaltar la pertinencia del tema, ya que permitirá ampliar y desarrollar en mayor medida los efectos de los mecanismos alternos en derecho tributario, y no limitarlos a las ramas jurídicas cotidianas, asimismo, se aportará material académico para estudios posteriores, en virtud de que es un tópico pendiente de análisis por la doctrina.

II. Medios alternativos de solución de controversias



La naturaleza humana origina choques de intereses entre las personas, surgidos a partir del abuso de derechos y la invasión a la esfera jurídica de los demás, así pues, todo conflicto ocasiona el surgimiento de una contienda jurídica entre partes, que al manifestarse al exterior origina la necesidad de resolverlo para conseguir la paz jurídica.2

Por tal motivo, se advierte que una de las funciones del derecho es la prevención y resolución pacífica de dichas controversias, a las que jurídicamente denominamos litigio, es decir, el conflicto de intereses que se caracteriza por una pretensión y una resistencia, es pues, la oposición de dos pretensiones contrapuestas.3

Concretamente, la teoría general del proceso refiere a 3 medios para resolver una situación conflictiva: la autotutela, la autocomposición y la heterocomposición. En este sentido, el Estado, en aras de velar por el bien común y el orden social, establece una estructura organizacional que permite resolver los conflictos de intereses entre particulares, e incluso entre un particular y el estado, mediante la creación de órganos jurisdiccionales quienes ostentan la facultad de impartir justicia.

Sin embargo, el derecho tiende a evolucionar, pues busca adecuarse a los cambios sociales y a la realidad práctica; es el caso de los órganos jurisdiccionales, así, la tendencia actual se centra en propugnar por el mínimo de intervención jurisdiccional en la solución de conflictos sociales, buscando la desjudicialización de muchas actividades que puedan tener un tratamiento equivalente por otros mecanismos igualmente civilizados,4 y que originen una participación más activa de los particulares.

Así pues, existen modelos de solución extrajudicial de conflictos, que coadyuvan en la administración de justicia, como son los medios alternativos de solución de controversias (MASC), que ofrecen una posibilidad paralela al proceso jurisdiccional para que la ciudadanía resuelva sus controversias.

En efecto, los MASC son aquella gama de procedimientos que sirven como alternativas a los procesos adjudicatorios de litigio para la solución de controversias, que por lo general requieren la asistencia de un tercero neutral que ayuda a facilitar dicha solución.5

No se omite señalar, que el uso de los MASC es una opción para fortalecer el sistema de impartición de justicia en nuestro país, no se trata de acortar la responsabilidad de los órganos jurisdiccionales, sino de racionalizar el uso de sus recursos y al mismo tiempo brindar a la sociedad opciones para el manejo de sus conflictos.6

Por lo tanto, la estos mecanismos no vienen a sustituir a la justicia ordinaria, sino a complementarla, a trabajar en paralelo, pues indudablemente no se podría indisponer de la segunda, ya que ambas complementan sus funciones y comparten un mismo objetivo, el solucionar conflictos e impartir justicia de la mejor manera posible.7

La transacción, mediación, conciliación y arbitraje son algunas modalidades de MASC, sin embargo, el caso particular de la investigación, se centra en el análisis de la mediación administrativa, particularmente en el ámbito del derecho fiscal.

Mediación



Es un mecanismo de solución alternativa de conflictos, caracterizado por la intervención de una tercera persona (mediador) cuyo objetivo es facilitar la avenencia y solución dialogada entre las partes enfrentadas, tratando que estas logren una solución satisfactoria y voluntaria al conflicto.8

La mediación tiene como objetivo primordial, solucionar un conflicto ya existente, siendo además posible, pactar que en caso de un surgimiento de alguna controversia, las partes renuncian a acudir ante un órgano jurisdiccional mediante el ejercicio de una acción legal, sometiéndose a la mediación.

Se trata de una forma autocompositiva de solución de conflictos, pues aunque existe la intervención de un tercero ajeno al asunto, el mediador simplemente cumple con la función de facilitador de las partes, es decir, no propone, ni mucho menos impone soluciones, se limita a procurar la comunicación entre los interesados en aras de solucionar el conflicto, se puede manejar como un mecanismo intermedio entre la conciliación y el arbitraje.

Así pues, la mediación debe ser considerada como un procedimiento de carácter no adversarial, ya que mediante la comunicación las partes negociarán para llegar a un resultado (acuerdo) que sea aceptado por los interesados.9

Cierto es que, la mediación se presenta en materias como derecho familiar, civil, mercantil y penal, no obstante, la materia administrativa y fiscal no se mantienen al margen de ella, pues actualmente son instituciones que se busca incentivar y promover para su ejercicio práctico.

El procedimiento alternativo de mediación, se lleva a cabo a través de encuentros del mediador y las partes, escuchando sus puntos de vista respecto al conflicto, identificando los aspectos que separan a los contrincantes, cuales hechos son más relevantes10 e incentivando a las partes a llegar a un acuerdo, enfatizando en los beneficios y ventajas que este mecanismo ofrece y evitando desahogar un proceso jurisdiccional que pudiera ser más desgastante.

Con apoyo en lo señalado por Cesar Viana López, algunas características más relevantes de este medio alternativo son:
  • Voluntariedad de partes. Siempre debe existir un acuerdo de voluntades entre las partes, tanto al someterse al procedimiento de la mediación y en el cumplimiento voluntario del acuerdo.

  • Confidencialidad. Elemento no solamente de la mediación, sino también de cualquier MASC, tendiente a reservar toda la información que se genere durante el trámite del procedimiento solo al conocimiento de las partes.

  • Neutralidad. Considerándolo sinónimo de imparcialidad, por parte del mediador para con las partes y los intereses en juego.

  • Carácter no adversarial. Como todos los MASC se busca preponderar el dialogo por encima del conflicto, por lo que no se considera un litigio.11


Este procedimiento, desde un plano pragmático, ha sido establecido como una etapa previa al proceso jurisdiccional, otorgando a las personas en conflicto una zona de dialogo en la que puedan ventilar sus intereses para llegar a un acuerdo que ponga fin al choque de ideas. No obstante, se estima adecuado, generar las condiciones para que se acuda directamente al ejercicio alternativo de la mediación, como una vía principal y no accesoria de la justicia ordinaria.

III. Generalidades del derecho tributario



El Estado, tiene como objetivo principal, satisfacer las necesidades de la colectividad brindando servicios públicos en beneficio de la población, así pues, resulta necesario que el elemento poblacional como una parte fundamental del Estado, contribuya económicamente para el sostenimiento de la administración pública.

En consecuencia, surge la obligación Constitucional de contribuir con el gasto público, pues el artículo 31 fracción IV de nuestro máximo ordenamiento, impone la obligación a todos los mexicanos de contribuir con el gasto público, bajo los principios de equidad, proporcionalidad y de conformidad con los órdenes de gobierno de la República mexicana.

Al respecto, Raúl Rodríguez Lobato, define al derecho fiscal como el sistema de normas que regula el establecimiento, recaudación y control de los ingresos de derecho público del Estado, derivados del ejercicio de su potestad tributaria, así como las relaciones entre el propio Estado y los particulares considerados en su calidad de contribuyentes.12

De la definición se identifican 3 elementos esenciales:
  • El establecimiento de contribuciones.
  • La recaudación de ingresos.
  • La administración de ingresos.


En suma, estos elementos conforman la actividad financiera del Estado, al tratarse de acciones necesarias para la obtención y aplicación del gasto público, ya que en primera instancia, se crean las leyes que establezcan los ingresos a obtener, los procedimientos que se ejercitarán para su recaudación, y las autoridades facultadas para llevar a cabo dichos procedimientos. Finalmente, es importante señalar, que la función financiera no concluye con la recaudación de las contribuciones, sino que los recursos deberán ser administrados y aplicados correctamente, atendiendo el contexto social y las necesidades colectivas.

La relación jurídica tributaria

En la materia tributaria, la relación jurídica siempre será entre el Estado y el contribuyente, la cual deberá ser establecida en ley y originará el nacimiento de obligaciones tributarias, consistentes primordialmente en el pago de contribuciones.

Señala Emilio Margáin, que la relación jurídica tributaria se trata de un vínculo jurídico por virtud de cual el Estado, denominado sujeto activo, exige a un deudor, denominado sujeto pasivo, el cumplimiento de una prestación pecuniaria y excepcionalmente en especie.13 Asimismo, es considerada como la relación integrada por los correlativos derechos y obligaciones emergentes del ejercicio del poder tributario, entre el Estado, los contribuyentes y los terceros, que por la naturaleza del caso en particular se originen.14

En efecto, en la relación jurídica existen dos partes principales, un sujeto activo y uno pasivo, distinto al derecho común, donde es posible generar relaciones entre personas físicas, morales y el Estado, los cuales pueden ostentar tanto la calidad de pasivo, como de activo, caso contrario en la materia tributaria, donde el Estado será único sujeto activo, pues ostenta la potestad tributaria, y por otro lado, las personas, en su carácter de sujetos pasivos en el cumplimiento de las obligaciones legales que por sus actividades le corresponden.

Cabe agregar, que toda relación jurídica en materia fiscal, debe respetar el principio de legalidad, es decir, debe existir un presupuesto normativo previo, para que sea exigible el cumplimiento de una conducta específica a los contribuyentes.

Luego entonces, para el nacimiento de una obligación fiscal, derivada de la relación jurídica tributaria es necesario que exista un hecho imponible, es decir, el supuesto hipotéticamente previsto por la norma que al momento de actualizarse origina la obligación. Así pues, para que se configure el hecho imponible es necesario un acto real, esto es, un acto de hecho llevado a cabo por las autoridades fiscales o contribuyentes, que active el supuesto jurídico regulado por las leyes, es decir, un hecho generador.15

IV. La mediación tributaria en México



Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias, supuesto normativo contenido en el párrafo cuarto del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que consagra el derecho de acceso a la justicia alternativa como una vía paralela a la justicia ordinaria.

Tratándose en específico del derecho fiscal, los MASC surgieron hasta el año 2014, cuando se instituyen en la legislación tributaria los denominados “acuerdos conclusivos”, institución jurídica que es considerada una modalidad de mediación administrativa.

Los acuerdos conclusivos, el primer medio alternativo de solución de controversias tributarias en México
Considerado el primer MASC en materia tributaria en México, esta figura jurídica se crea con la finalidad de brindar a los contribuyentes una posibilidad real para regularizar su situación fiscal, ante una posible revisión por parte de la autoridad administrativa.16

En una primera instancia, se identifica la intervención de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON), como un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dotado de autonomía técnica y de gestión, cuya función principal consiste en velar por la protección de los derechos fundamentales de los contribuyentes, ante posibles violaciones derivadas de los actos de autoridad fiscal y brindando servicios de asesoría jurídica en la materia.17

Referente a los acuerdos conclusivos, la PRODECON tiene por atribución promover y facilitar la solución anticipada y consensuada de las diferencias entre la autoridad fiscal y los particulares, como sujetos de la relación jurídica tributaria.

De conformidad con las reglas en materia de acuerdos conclusivos contenidas en el Código Fiscal de la Federación, se consideran puntos fundamentales los siguientes:
  • Los acuerdos conclusivos solo podrán ejercitarse una vez que la autoridad lleve a cabo sus facultades de comprobación, es decir, cuando el fisco realice actos tendientes a verificar si el contribuyente cumplió con sus obligaciones fiscales conforme lo establece la ley.

  • La PRODECON fungirá como mediador, su función se enfocará en unir a las partes en dialogo.

  • El objetivo de los acuerdos conclusivos, versa sobre aclarar cuestiones relativas a los hechos u omisiones en los que difieran tanto la autoridad tributaria, como el contribuyente.

  • Los efectos del acuerdo solo serán inter partes, y una vez formalizado, no podrá ser desconocido por ninguno de los interesados.


En conclusión, los acuerdos conclusivos se catalogan en el ámbito de la mediación, ya que el tercero ajeno al asunto no decide sobre el caso, pues simplemente se limita a unir en dialogo a los interesados, esto, respecto de hechos u omisiones que se le imputen al contribuyente, derivados de los procedimientos de revisión que la autoridad administrativa realice.

Procedimiento de los acuerdos conclusivos

El procedimiento comenzará con la solicitud por escrito presentada por el contribuyente ante la PRODECON; mismo que deberá contener los datos generales del contribuyente, incluyendo el registro federal de causantes; la designación de autorizados para oír y recibir notificaciones; la mención e identificación de los hechos u omisiones calificados por la autoridad revisora con los cuales no esté de acuerdo; la calificación que solicita se otorgué a los hechos u omisiones sobre los cuales recae el procedimiento, manifestando los argumentos lógico-jurídicos, tendientes a justificar su decisión; los términos del acuerdo que solicita sea aceptado por la autoridad fiscal; y, asimismo, se deberán adjuntar los documentos inherentes al asunto.18

Una vez recibido el escrito de solicitud, la PRODECON procederá a admitirla en un plazo máximo de 3 días hábiles, siempre que cumpla con los requisitos señalados en el párrafo anterior; la PRODECON requerirá a la autoridad para que en un plazo máximo de 20 días hábiles, produzca contestación, por medio de la cual, manifestará si acepta o no los términos del acuerdo pedido por el contribuyente, fundando y motivando su decisión y expresando las condiciones en que sí procedería a la adopción del acuerdo.19

Recibida la contestación de la autoridad, la PRODECON emitirá el acuerdo correspondiente, si la autoridad acepta el acuerdo, turnará el expediente para la elaboración del proyecto de acuerdo conclusivo, en un plazo máximo de 7 días, elaborado el proyecto se notificará a las partes para que realicen las observaciones que consideren necesarias y una vez realizadas las observaciones, o cuando no se hubieren producido, se citará a las partes para la firma y suscripción del acuerdo. Resulta importante señalar, que la PRODECON en su función de mediador, y con el objeto de lograr un acuerdo entre las partes, podrá convocar a mesas de trabajo tendientes a promover el dialogo entre los interesados.20

En el supuesto de que la autoridad tributaria opte por expresar términos diversos a los propuestos por el contribuyente, la PRODECON notificará la contestación al particular, identificará la calificación que la autoridad propone a efecto de aceptar el acuerdo, vigilando que la calificación propuesta no varíe en perjuicio del contribuyente. Una vez analizado lo anterior, se notificará al contribuyente para que manifieste si acepta o no la propuesta de la autoridad, en caso de aceptación del contribuyente, se turnará el expediente para la subscripción y firma del acuerdo correspondiente.21

Cuando la autoridad no acepte el Acuerdo Conclusivo, la PRODECON notificará al contribuyente y dará por concluido el procedimiento.22

En contra de los acuerdos conclusivos realizados no procede medio de impugnación, tendrá efectos inter partes y no generarán precedentes para la resolución de casos futuros.23

La admisibilidad de los medios alternos de solución de controversias en el derecho tributario Mexicano

Se considera un paso importante, incluir a los acuerdos conclusivos como una institución jurídica para resolver diferencias entre la autoridad administrativa y los contribuyentes, sin embargo, resulta indispensable razonar desde el plano académico si los MASC pueden tener aplicación sin trastocar principios legales tributarios, generando una vía paralela al procedimiento ordinario, incentivando una mayor comunicación en la relación contribuyente-Estado, así como una paulatina mejora en la eficacia, resultados y beneficios, tanto para la administración en su función pública, como para los contribuyentes en sus actividades financieras.

La indisponibilidad del derecho tributario

La aplicación de los MASC, como de la mediación administrativa, encuentran sus límites en el cumplimiento de ciertos requisitos de procedencia, siendo el más elemental el principio de disponibilidad, es decir, que las partes tengan poder de decisión sobre el objeto respecto del cual se aplicarán tales mecanismos, y que, en razón de la materia, sea susceptible de solucionarse por vías alternativas, sin afectar el interés público, o bien, el estado de derecho.

Bajo esa premisa, se estudia la indisponibilidad de la materia tributaria, que históricamente ha permeado en la teoría, con el objetivo de establecer si existe la posibilidad jurídica de implementar los MASC, en este sentido, se toma como punto de partida, el artículo 5 del Código Fiscal de la Federación, del cual se pueden advertir dos cuestiones relevantes:
  • La primera, respecto a la aplicación estricta de las disposiciones fiscales, misma que tendrá que realizarse cuando versen sobre normas que se refieren al sujeto, objeto, base, o tarifa.

  • La segunda, referente a la interpretación de las leyes tributarias, que a contrario sensu, todas aquellas normas que no regulen cuestiones sobre la base, tarifa o los sujetos obligados, serán de libre interpretación.


De manera lógica-racional, toda norma jurídica es susceptible de interpretarse, pues antes de su aplicación es importante darle un sentido, es decir, otorgarle un significado, para posteriormente aplicarlo al caso en concreto. Tal es el caso de las normas tributarias, que aun cuando se cataloguen como de aplicación estricta, admiten, por lo menos, una interpretación literal y sistemática, pues no se pierde de vista que los ordenamientos jurídicos funcionan como un conjunto, y los artículos que los integran deben relacionarse entre sí, ya que no pueden aplicarse de manera aislada.

Así pues, los elementos que se toman en consideración para aplicar de manera estricta un precepto tributario son: el sujeto, el objeto, la base y la tarifa. Estos, otorgan un grado especial a las disposiciones normativas que los contemplen, en virtud de que se tratan de cuestiones esenciales de los tributos, los cuales no pueden ser establecidos o variados sino por disposición de ley, emitida por el órgano competente y respetando el principio de legalidad regulado Constitucionalmente.

En el caso mexicano, y atendiendo el Código Fiscal de la Federación, los elementos esenciales de los tributos son:

  • Hecho imponible u objeto. Presupuesto de hecho determinado por la ley.

  • Sujeto. Dentro de la relación jurídico tributaria encontramos dos sujetos: 1) activo, el estado investido de imperio, ejerciendo su potestad tributaria; 2) pasivo, tanto personas físicas como morales, que se encontrarán obligadas conforme a las leyes fiscales.

  • Base gravable. Consistente en parámetros como peso, volumen, unidades o valores monetarios, sobre los cuales se pagará una contribución.

  • Tarifa. Monto o magnitud que se deberá pagar aplicándolo a la base gravable.24


En este contexto, los elementos esenciales de los tributos, se convierten en el contenido mínimo indispensable de la creación de contribuciones, y consecuentemente en un bloque intocable para velar por un sistema jurídico legalmente valido. Es aquí, donde se encuentra la indisponibilidad de la materia tributaria, conformada por esos elementos esenciales, que por ningún motivo pueden ser aplicados de manera discrecional, pues se trata de cuestiones tan relevantes que los operadores jurídicos se limitarán a su aplicación estricta.

En suma, son elementos que ni la autoridad, ni mucho menos el contribuyente, pueden variar en su contenido, por lo que quedarían excluidos de la aplicación de los MASC. Pues como señala acertadamente Serrano Antón, la eficacia y la aplicación de los MASC en el ámbito tributario, dependerá de la naturaleza jurídica de la actuación administrativa, respetando la especial aplicabilidad del principio de reserva de ley, en el que encuentra su fundamento el principio de indisponibilidad de las obligaciones tributarias ya que estos representan el alcance y contenido de la voluntad de las partes en materia fiscal.25

Por consiguiente, resulta válido concluir que los MASC no pueden conocer respecto de cuestiones inherentes a los elementos esenciales de los tributos, pues se afectaría el principio de reserva de ley, atentando contra el estado de derecho mexicano, ya que de la legalidad surge la indisponibilidad, es decir, frente a un hecho imponible realizado y comprobado que ha dado origen a una obligación tributaria, el Estado no está facultado para decidir si cobra o no el tributo según ponderaciones de oportunidad o conveniencia, pues tajantemente está obligado a iniciar los procedimientos administrativos tendientes a hacer cumplir las obligaciones tributarias, en caso de ausencia del cumplimiento voluntario del contribuyente.26

No obstante lo anterior, no se descarta de plano el funcionamiento efectivo de la mediación administrativa en el derecho fiscal, pues como señala Serrano Antón, la aplicación de la justicia alternativa dependerá de la naturaleza del caso en concreto en relación con la actuación administrativa correspondiente.

En efecto, se admite que desde una primera perspectiva, la mediación administrativa pareciera colisionar en contra del principio de reserva de ley; no obstante, existen etapas dentro del procedimiento fiscal que por su naturaleza pudieran verse afectos a tal mecanismo, en virtud de que el carácter evolutivo del derecho ha generado una transformación progresiva en su aplicación, desde generar nuevas instituciones hasta otorgar alcances jurídicos a los ya establecidos, la transformación del Estado y por ende, el de la administración pública, ha marcado un hito en el ámbito jurídico, se ha pasado de un régimen político-autoritario, a un estado social y democrático de derecho, en el que el ciudadano ocupa una nueva posición frente a los poderes públicos, otorgando un nuevo valor a los principios de eficacia administrativa y de participación ciudadana en la administración, generando un ámbito donde tiene cabida el dialogo y el acuerdo entre la administración y los particulares, derivado de que la autoridad para alcanzar sus fines, deberá buscar la colaboración y el consenso de los contribuyentes, teniendo como objetivo el bien común.27

Las facultades discrecionales de la autoridad tributaria, un ámbito de aplicación de la mediación administrativa

En el estado mexicano, el cumplimiento de las obligaciones tributarias se encuentra regido por el principio de autodeterminación, mediante el cual, se le transfiere la obligación a los particulares para que den cumplimiento directo a las obligaciones consagradas en las legislaciones fiscales; desde un perspectiva primaria, es un principio que se sustenta en la premisa de la buena fe, ya que serán los propios contribuyentes los que, mediante los supuestos normativos preestablecidos, determinen la cantidad que deberán enterar al fisco.

Sin embargo, la autoridad fiscal ostenta un cumulo de atribuciones que le otorgan la facultad de verificar que el contribuyente cumple con sus obligaciones legales, ya sea en materia de obligaciones formales, como materiales.

Consecuentemente, el fisco a partir de la información que integra su base de datos, puede llevar a cabo verificaciones al cumplimiento de las disposiciones legales, mediante dos tipos de procedimientos: revisión de gabinete y visita domiciliaria.

Así pues, las autoridades fiscales podrán practicar visitas domiciliarias o revisiones de gabinetes a los contribuyentes, con la finalidad de comprobar que han cumplido con las disposiciones fiscales, determinando, mediante la emisión de una resolución administrativa, las contribuciones que se omitieron, el incumplimiento de las disposiciones fiscales, y en caso de ser procedente, el fincamiento de un crédito fiscal y su posterior cobro.28

Se reitera, que el margen de indisponibilidad tributaria es marcado por los elementos esenciales de las contribuciones, pues aquellas disposiciones normativas que regulan cuestiones referentes a ellas, son de aplicación estricta, es decir, no pueden alterarse por consenso entre la administración y el contribuyente.

No obstante lo anterior, y velando por salvaguardar el principio de legalidad, válidamente se concluye que existen ciertos momentos procedimentales que pueden ser afectos a la mediación administrativa, específicamente aquellos previos a la determinación del crédito fiscal, como son las facultades discrecionales que la autoridad fiscal realiza para decretar omisiones de contribuciones en los procedimientos de revisión. Se toma como punto de apoyo, lo señalado por Fernando Serrano Antón, que se cuestiona lo siguiente:

“¿Cómo se salva entonces la regla de la indisponibilidad de la obligación tributaria? Quizá sea necesario comenzar advirtiendo que la administración determina en muchas ocasiones el contenido cuantitativo de la obligación moviéndose en unos márgenes más o menos amplios y dejando al obligado en un plano de sometimiento a la labor aplicativa que realiza la administración en cuestión. Así, la materia que puede ser objeto de las fórmulas negóciales reside, sobre todo, en el contexto de la valoración de los hechos conducentes a una deuda tributaria. Se podrá afirmar que en el derecho tributario la convención depende de la materia dejando naturalmente a un lado los elementos esenciales del tributo.29

Esto es, la aplicación de formas de negociación se deben centrar en la valoración de los hechos que generarán un adeudo fiscal, en virtud de que se trata de facultades discrecionales por parte la autoridad fiscal, pues si bien, deben atender a lo establecido en la ley, lo cierto es, que recae sobre la autoridad la obligación de adecuar las conductas de los contribuyentes a las hipótesis normativas correspondientes, dejando abierta la posibilidad de aplicar normas que permitan más de una interpretación.

En este mismo sentido, afirma Sainz de Bujanda, que los hechos imponibles, las bases y tipos de gravámenes, serían los establecidos por disposición legal, y que en el caso de su concreción podrían someterse a fórmulas administrativas de tipo concordado, cuando exista una diferencia entre la autoridad y el contribuyente.30

Tal es el caso de los acuerdos conclusivos, que pueden interpretarse como una serie de acuerdos previos de valoración, anteriores al establecimiento de un crédito fiscal, de solicitudes instadas por el contribuyente y dirigidas a la administración tributaria para establecer con carácter previo a la verificación del hecho generador y con efecto vinculante a los fines fiscales, los criterios para la estimación de rentas, productos, bienes, gastos y demás elementos cuantitativos que tendrán gravitación en el hecho imponible. Los cuales vendrían a procurar una mejor relación contribuyente-estado, reduciendo la litigiosidad entre ambas partes.31

En suma, se pueden identificar ciertos momentos del procedimiento administrativo oficioso en los que pueden aplicarse soluciones alternativas, como son:

  • La valoración de documentos contables para la determinación de omisiones en las obligaciones fiscales.

  • Determinar si los hechos realizados por el contribuyente se encuadran en cierta hipótesis normativa.

  • Las consultas previas al cumplimiento de obligaciones tributarias para verificar la correcta interpretación de la ley por parte del contribuyente.

  • Tratándose del procedimiento administrativo de ejecución, respecto al señalamiento de los bienes embargados, para determinar si se encuentran clasificados como inembargables, así como, lo referente a la determinación del valor para su remate.


Los anteriores puntos, representan supuestos procedimentales en los que pudiera presentarse un consenso entre los sujetos de la relación jurídico-tributaria, pues constituyen actuaciones administrativas que se realizan en el seno del procedimiento administrativo, desarrollando una regulación preparatoria de la resolución administrativa final.32

Resulta importante señalar, que se habla de la conjunción de voluntad de la administración y el contribuyente en un momento procedimental concreto, esto es, antes de dictar la resolución administrativa, en tal supuesto, se abre la puerta al acuerdo respecto a la obligación tributaria, precisando que no se sustituye el contenido de la norma por el contenido del acuerdo, sino que en base al contenido legal, se incorpora el pacto como elemento determinante de la obligación tributaria.33

Asimismo, una de las reservas que tradicionalmente se han opuesto a la admisión de las técnicas convencionales en el derecho tributario, ha sido el principio de legalidad, es decir, esa relación entre el actuar de la administración y la ley; sería válido considerar, que a la luz de la realidad jurídica, dicho supuesto debe superarse, entendiendo que la opción por el procedimiento dialogado garantiza en mayor medida los intereses particulares y estatales que el acto unilateral, procurando la justicia tributaria para un caso en concreto.34

En este sentido, se señala como referencia el sistema jurídico en los Estados Unidos de América, que en el año de 1996 instituye un sistema de cultura no adversarial en el derecho público, denominado como “administrative dispute resolution”, bajo la premisa de que la disponibilidad de un amplio conjunto de procedimientos de resolución de conflictos y la creciente comprensión de su efectividad, mejorarán la operativa del gobierno y servirán mejor al ciudadano, buscando ofrecer una vía rápida, especializada y económica de solución de conflictos como una alternativa al pleito judicial35; así, el Estado Mexicano debe generar las condiciones necesarias, a partir de la estructura de un marco jurídico idóneo que contemple instituciones que vengan a satisfacer necesidades reales de la sociedad, y coadyuven a una mejor administración pública.

V. Conclusiones

En materia tributaria el acuerdo resulta un medio de utilidad para cuantificar elementos que se deban ponderar, pues son las cuestiones inciertas sobre las que versaría tal pacto, que provocarían la eliminación de incertidumbre (originada de la complejidad social y económica), la disminución en los conflictos y una mejora en la relación particular-estado; puesto que ya no se considera viable que la actividad administrativa se realice de manera rigurosa o cerrada, en virtud de que es necesario un dialogo entre el fisco y el contribuyente, consenso que no afecta los elementos esenciales en materia de contribuciones, pues se basaría en valoraciones previas al fincamiento de un crédito fiscal, máxime cuando no existe un precepto legal que impida el uso de las técnicas consensuadas, sino todo lo contrario, ya que se sustenta en una disposición de rango constitucional de la que derivan disposiciones legales, que viene a velar por una mayor y mejor impartición de justicia para todos, mediante el reconocimiento de los acuerdos conclusivos como un mecanismo de mediación administrativa.

La integración al marco jurídico de los acuerdos conclusivos como una modalidad de mediación administrativa, genera un espacio de oportunidad para la prevención de conflictos, pues se podrán ejercitar con anterioridad al fincamiento de un crédito fiscal, lo que permitirá enfrentar las posturas de los particulares y del Estado mediante la intervención de la PRODECON, como un tercero imparcial que velará por la protección de los derechos fundamentales e intereses del estado.

VI. Información consultada



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Artículos científicos
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Estavillo Castro, Fernando, “Medios Alternativos de Solución de Controversias”, Instituto de Investigaciones Jurídica de la UNAM. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/26/pr/pr25.pdf (last visited 5/05/2016)

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, “La relación del estado con los pagadores de impuestos”, http://www.prodecon.gob.mx/index.php/home/cc/difusion/lo-que-todo-contribuyente-debe-saber/la-relacion-del-estado-con-los-pagadores-de-impuestos (last visited 29/06/2016)

Martínez De Pisón, Juan Arrieta, “derecho tributario y medios alternativos de solución de controversias”. https://www.uam.es/otros/afduam/pdf/11/Derecho%20tributario%20y%20medios%20alternativos%20Juan%20Arrieta.pdf (last visited 14/08/2016)

Sánchez López, María Esther, “El acuerdo de voluntades en el ámbito tributario”, Universidad de Castilla-La Mancha. https://www.uclm.es/cief/Doctrina/Acuerdo%20de%20voluntades.pdf (last visited 14/08/2016)

Legislación
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
  • Código Fiscal de la Federación
  • Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente

Notas de pie de página

1Licenciado y maestro en derecho por la Universidad Autónoma de Nayarit. Investigador adscrito a la Dirección de Investigación Legislativa del Congreso del Estado de Nayarit. Docente a nivel licenciatura. lic.ntar@gmail.com

2Valencia Mirón, Antonio José, Introducción al derecho procesal, p. 360 (España, COMARES).

3Gimeno Sendra, José Vicente, Fundamentos del derecho procesal, p. 256 (España, Civitas Ediciones, 1981).

4Ramos Méndez, Francisco, El sistema procesal español, p. 414 (8va edición, España, S.A. Atelier libros, 2010).

5Estavillo Castro, Fernando, “Medios Alternativos de Solución de Controversias”, Instituto de Investigaciones Jurídica de la UNAM. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/26/pr/pr25.pdf (last visited 5/05/2016)

6Díaz, Miguel, Acceso a la Justicia Alternativa. La Reforma al Artículo 17 Constitucional, p. 372 (México, Porrúa, 2010).

7Morán Navarro, Sergio; Cervantes Bravo, Irina Graciela, y Peña García, Juan Silvestre (Coord.), Justicia alternativa en México. Mediación, conciliación y arbitraje. Un estudio referido al sistema jurídico mexicano, p. 256 (México, Universidad Autónoma de Nayarit, 2009).

8Cuadra Ramírez, José Guillermo, “Medios Alternativos De Resolución de Conflictos Como Solución Complementaria de Administración de Justicia” https://www.scjn.gob.mx/Transparencia/Lists/Becarios/Attachments/134/Becarios_134.pdf (last visited 29/06/2016)

9Rufino, Marco A., Mediación y conciliación según la jurisprudencia, p. 220 (Argentina, Ad-Hoc, 1999).

10Ramos Méndez, Francisco, op. cit., nota 4, p. 414.

11Viana López, Cesar J., Mediación laboral, p. 171 (España, editorial Dykinson, 2013).

12Rodríguez Lobato, Raúl, Derecho fiscal, p. 324 (segunda edición, México, Oxford).

13Margáin Manautou, Emilio, Introducción al estudio del derecho tributario mexicano, p. 355 (19 edición, México, Porrúa, 2007).

14Witker, Jorge, Derecho tributario aduanero, p. 505 (segunda edición, instituto de investigaciones jurídicas de la UNAM, México, 1999).

15Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Principios de derecho tributario (tercera edición, México, Limusa Noriega editores, 1998).

16Véase artículo 96 de los lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

17Véase artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, así como, artículo 20 de los lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

18Véase artículo 99 de los lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

19Véase artículos 100 y 102 de los lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente; así como, 69-D del Código Fiscal de la Federación.

20Véase artículo 103 de los lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente; así como 69-E del Código Fiscal de la Federación.

21Véase artículo 104 de los lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

22Véase artículo 105 de los lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

23Véase artículo 69-H del Código Fiscal de la Federación.

24Reyes Sánchez, Sinuhé, Interpretación de las leyes fiscales, p. 194 (México, novum, 2015).

25Serrano Antón, Fernando, La resolución de conflictos en el derecho internacional tributario: procedimiento amistoso y arbitraje, p. 485 (Thomson Reuters, España, 2010).

26CASÁS, José, Los mecanismos alternativos de resolución de las controversias tributarias, p. 333 (Ad-Hoc, Argentina, 2003).

27Pont Mestres, Magin, Alternativas convencionales en el derecho tributario, p. 391 (marcial pons, España, 2003).

28Véase artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como 42 del Código Fiscal de la Federación.

29Serrano Antón, Fernando, op. cit., nota 26, p. 485.

30Ibidem, p. 17.

31Casás, José, op. cit., nota 27, p. 333.

32González-Cuéllar Serrano, María Luisa, Los procedimientos tributarios: su terminación transaccional, p. 456 (Colex, España, 1998).

33Martínez De Pisón, Juan Arrieta, “derecho tributario y medios alternativos de solución de controversias”. https://www.uam.es/otros/afduam/pdf/11/Derecho%20tributario%20y%20medios%20alternativos%20Juan%20Arrieta.pdf (last visited 14/08/2016)

34Sánchez López, María Esther, “El acuerdo de voluntades en el ámbito tributario”, Universidad de Castilla-La Mancha. https://www.uclm.es/cief/Doctrina/Acuerdo%20de%20voluntades.pdf (last visited 14/08/2016)

35Pont Mestres, Magin, op. cit. Nota 28, p. 391.

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